超10万亿资金待“唤醒” 公积金改革将迎大动作
21世纪经济报道 李莎
近期公积金相关话题广受关注，成为热议话题。
我国住房公积金制度走过三十余年，为助力城镇家庭购房提供了重要支持。但随着社会发展和住房形势变化，公积金制度运行面临逾10万亿元资金待盘活，资金难以充分进入保障房、租赁住房等新领域，属地化管理难以满足人口自由流动需求，灵活就业人员等群体覆盖面有待扩大等现实情况。
2025年年底召开的中央经济工作会议明确，要“深化住房公积金制度改革”，这在十年来尚属首次。其后不久，全国住房城乡建设工作会议召开，多次提及公积金，释放强烈的政策改革信号。
重庆大学管理科学与房地产学院教授周滔向21世纪经济报道记者表示，综合来看，公积金制度已完成了其历史使命中推动市场化转型的部分，但未能与时俱进地演进为一套匹配房地产发展新模式的高效、公平、可持续的现代住房金融体系。
58安居客研究院院长张波向21世纪经济报道记者表示，随着改革推进，未来公积金的应用领域将不再局限于购房，而是覆盖租赁、旧改、换房的全生命周期需求，成为居民住房消费的核心支撑工具。居民住房需求也将得到更全面的场景覆盖，刚需群体可降低购房成本，租客可缓解现金流压力，老旧小区居民可改善居住品质。房地产市场“租购并举、增量优化、存量提效”的格局将加速形成。
实缴人数超1.76亿
我国住房公积金制度诞生于上世纪90年代初，彼时，“三代人挤一间房”的现象还很普遍。公积金制度就是在城镇住房短缺问题显著的现实下建立起来的。1991年，上海借鉴新加坡经验，率先推行公积金，成为我国住房公积金制度创新的起点。
1991年3月，《上海市住房制度改革实施方案》出台，推行公积金成为住房制度改革首要创新举措。该文件将公积金界定为一种义务性的长期储金，由个人和单位共同缴存，职工可以依规提取使用、申请公积金贷款，以提高职工家庭购房能力。公积金实行属地化管理，主管单位为上海市公积金管理中心。
1994年7月，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》出台，将“建立住房公积金制度”列为房改的基本内容，并对公积金缴纳主体、缴纳方法与管理办法等进行了初步规定。由此，公积金制度在全国范围内推广。
1999年4月，《住房公积金管理条例》(后简称《条例》)这一里程碑式的行政法规出台，进一步明确和规范了公积金的缴存、提取和贷款等关键内容，标志着住房公积金制度正式进入了规范化和法治化时代。2002年3月，《条例》进行了首次修订，之后公积金的基本体制框架稳定至今。2019年3月，《条例》进行第二次修订，主要涉及公积金缴存等部分内容。
周滔表示，在过去三十余年，中国住房公积金制度发挥了重要的历史过渡性功能，在福利分房制度终结后，其通过强制储蓄和低息贷款，助力城镇职工家庭购房，支撑了住房商品化改革的平稳过渡，在一定程度上实现了住房资金的归集与互助，成为具有中国特色的住房金融初步形态。尤其在上世纪90年代至本世纪初，公积金贷款与商业贷款的利差明显，切实降低了中低收入群体的购房门槛。
“中国房地产市场早期面临的主要问题是增量不足，城镇人均住房面积不足10平方米，通过公积金更好支持住房建设，是快速弥补住房供给缺口的有效措施，也是住房商品化改革的重要前期铺垫。”张波表示。
张波表示，随着住房供给量快速上扬，居民购房支付能力不足的问题也逐步显现出来，公积金通过低息、低首付比等方式，成为缓解居民购房压力的重要工具，尤其在房价总体偏低的三四线城市，效果更为明显。
《全国住房公积金2024年年度报告》显示，2024年全国有529万个单位实缴公积金，实缴人数超过1.76亿人，约占全国总人口的12.5%。
截至2024年末，住房公积金累计提取总额逾21.8万亿元，占累计缴存总额的67%，租房、老旧小区改造、购房和偿还房贷本息等成为主要的用途。个人住房贷款是公积金支持居民购房的方式，截至2024年末，全国累计发放公积金个人住房贷款超4999万笔。
10.9万亿资金待“唤醒”
但公积金账上仍有大笔资金有待“唤醒”。近年来我国公积金缴存余额持续增长，2014年末缴存余额约3.7万亿元，截至2024年末，缴存余额攀升至约10.9万亿元，十年间缴存余额增长逾7.2万亿元，增幅近195%。从近年情况来看，未来这一增长趋势很可能将持续。
大额“沉睡”资金背后的原因是多方面的。《条例》规定，公积金属于职工个人所有，但个人需要满足特定条件才可以提取和使用公积金。
《条例》规定，职工有六种情形之一的，可以提取公积金账户余额。其中三种与住房有关：一是购买、建造、翻建、大修自住住房的；二是偿还购房贷款本息的；三是房租超出家庭工资收入的规定比例的。另外三种分别是：离退休的；完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；出境定居的。
北京大学政府管理学院教授马亮向21世纪经济报道记者表示，公积金的本质是个人与用人单位共同存储，最终的目的是个人使用。但在实际运行中，因为个人使用公积金受限，“存而不用”的尴尬时有发生。
着眼于公积金支持购房这一核心功能，张波进一步分称，一方面存在区域差异，例如一线城市公积金缴存余额高，但因房屋总价高，公积金贷款额度相对有限，而更多三四线城市缴存余额相对充裕，但因近几年购房需求处于低位，制约了资金的实际使用。
另一方面，公积金和商贷的利息差在减小。公积金贷款一直以来凭借低利率优势受到购房者青睐。但当商贷利率持续下调并接近公积金贷款利率时，公积金贷款的低利率优势就会减弱，尤其是在公积金贷款申请条件较为严格，而商贷审批相对灵活的情况下，购房者可能更倾向于选择商业贷款。
不仅是“沉睡”资金盘活利用问题，从更深层次看，周滔坦言，在旧有房地产开发模式下，住房公积金作为重要的购房启动金和低息贷款来源，助推了住房商品化，但其设计本质是服务于市场单轨下的购房消费，这与目前的房地产发展新模式存在较多的矛盾。
周滔进一步分析了公积金制度运行中的三个矛盾点。首先，新模式要求支持租购并举、城市更新、保障性住房建设，但公积金传统上重购轻租、重贷轻提，资金难以充分流入保障房、租赁住房等新领域，与新模式的供给侧结构性改革方向脱节。其次，新模式需构建全国统一大市场，促进人口流动，但公积金严格的属地化管理，形成资金孤岛，阻碍了跨区域住房消费与全国性资源配置效率，与人才自由流动的新发展需求不匹配。最后，新模式强调解决新市民、青年人住房问题，但公积金覆盖率不足，大量灵活就业者、民营企业职工未被覆盖，未能有效发挥在新模式下兜底和保障的精准金融工具作用，反而可能固化福利差距。
公积金改革破局在即
2025年底中央经济工作会议召开，“深化住房公积金制度改革”被写入2026年房地产工作重点，这是这一高规格会议近十年来首次对公积金工作进行部署，释放了强烈的制度改革信号。
其后不久，全国住房城乡建设工作会议召开，深化公积金制度改革，更好发挥公积金作用，成为2026年，乃至整个“十五五”时期住房城乡建设领域的重要任务。
在整体改革方向上，周滔认为应该从机制与体制两端协同推进。短期应推动机制灵活化，逐步将强制性缴存扩展为激励与强制结合，扩大对灵活就业者与小企业的覆盖，实质性拓宽提取使用范围，并建立与地方房价、收入水平挂钩的差异化贷款额度体系。
张波认为，当下房地产市场已经进入新周期，“优化增量、存量提质”是重要方向，公积金也需要有更为贴切的应用场景，包括老旧小区改造、租赁住房品质提升、换房改善等等，这也是顺应市场规律的必然选择。
聚焦“沉睡”资金盘活，马亮认为，要通过制度改革让公积金存取更加灵活，使其能够基于个人意愿来支配。只要是和住房的购置、租赁、装修等相关的支出，都应该支持个人通过公积金提取。
聚焦扩大灵活就业人员公积金缴存和使用，马亮认为，要增加公积金缴存的灵活性，参考灵活就业人员的个人意愿设定灵活的缴存标准。同时，为个人建立“金随人走”的数字账户，无论在哪里缴存都可以根据住房需要支取。这涉及跨地区的公积金制度衔接，需要做好公积金服务对接，让公积金的取用更加简便。
着眼更长时期，周滔认为，公积金制度改革应着力于体制改革，推动公积金管理机构作为政策性住房金融机构转型，这是关键一步。应逐步剥离其事业单位的行政外壳，通过国家立法明确其作为公共法定机构或特许政策性金融机构的法律地位，赋予其规范的金融职能和市场化运营能力，同时，要匹配构建全国性资金调剂与风险分担平台，为最终实现全国统筹做准备。
“上述改革不应停留于修修补补，而需触及法律地位和治理结构。可借鉴国际经验(如德国住房储蓄银行、新加坡中央公积金的部分功能)，但必须扎根于中国城乡二元结构、区域差异巨大的现实。”周滔认为，改革的最终目标，应是将公积金整合进多层次住房保障与金融体系中，成为国家住房政策的核心金融工具之一。
提取使用范围持续拓宽
各地公积金优化调整工作已经展开，动作频频。根据中指监测，2025年全国各地共出台房地产政策超630条，其中公积金相关政策优化约280条，在各类政策中频次最高。具体而言，主要优化方向包括提高公积金贷款额度、调整公积金贷款套数认定、优化“商转公”、扩宽提取公积金使用范围等。
加大购房贷款支持力度一直是各地公积金政策的重点。比如2025年12月30日，绵阳提高公积金最高贷款额度，单、双缴存人家庭最高贷款额度分别提高至100万元、120万元，二孩、二孩以上家庭最高贷款额度分别按照20%、30%的比例同步上浮，持有“科技城人才卡”的缴存职工最高贷款额度提高至180万元。12月29日，常州出台新政明确，购买高品质住宅住房公积金贷款额度增加50万元。
张波指出，贷款端优化是各地公积金政策调整的主要方向，也是提振房地产市场的重要政策，尤其是在房地产下行阶段，出台的频次往往较高，通过提高贷款额度，可直接降低刚需群体的首付门槛和利息成本，有利于激活合理购房需求。
记者梳理发现，与之前相比，各地公积金贷款政策优化更加精细化，比如针对性增加对多子女购房家庭、换房家庭、购买高品质住宅家庭、购买现房家庭等的公积金贷款支持力度。
除了购房之外，2025年多地还进行多方面探索，进一步拓宽公积金使用范围。如随州支持提取公积金用于适老化、适儿化改造；安阳新增提取公积金支付住房维修资金和契税；天津支持提取公积金用于既有住宅加装电梯；深圳、广州等更多城市支持提取公积金付首付等。
2025年部分城市甚至支持住房用途之外的公积金提取。如石家庄、徐州、沈阳、苏州等地探索支持提取公积金支付物业费，徐州还允许申请提取公积金支付暖气费，海南探索支持大病致困提取公积金，成都优化重大疾病提取公积金的范围，将重大疾病提取的病种范围由11项扩展至35项。
步入2026年，这些创新实践还在继续。如1月1日，马鞍山出台公积金新政，进一步扩大公积金提取范围，支持购买车位、住房装修、缴纳物业费、有房职工租房提取公积金，支持临退休人员预提取公积金等。
接下来，张波认为，需要进一步有效扩大公积金使用范围。例如，针对城市老旧小区改造，可将公积金提取范围扩展至老旧小区加装电梯、外墙保温、适老化改造等方面，并允许家庭成员公积金互提互用。针对大量存在的换房需求，可推行卖旧买新公积金贷款“无缝衔接”，例如无需先还清旧房公积金贷即可申请新房贷，同时允许提取公积金支付换房产生的契税、增值税等。
两个关键问题待解
在公积金制度改革中，还有两个关键问题关注度颇高。
第一个问题是公积金实行属地化管理，未来能否跨区域互认互贷，实现全国统筹？
当前部分地区已在扩大互认互贷范围上有所探索，但要更大范围内实现跨区域互认互贷乃至全国统筹，周滔认为，核心难点在于地方利益壁垒、管理标准不一及风险分担机制缺失。
对此应如何破题？张波认为，下一步需建立起以需求为导向的资金调配机制，破解区域错配，推动公积金更大范围统筹试点。目前虽然在长三角、大湾区等区域已经有了公积金打破城市地域范围的政策，但随着人口流动从农村走向城市，转向城市间流动，建立起更大范围的公积金存量资金跨区域调剂的必要性将不断增强。
周滔则提出更系统性的建议，他认为要分步实施来实现这一目标。首先实现全国信息联网与征信互认；继而建立有限度的跨区域资金调剂池与风险补偿机制，并通过中央财政或管理费补贴平衡地区利益；最终逐步统一关键政策参数，并明确金融监管职责。
“个人认为全国统筹不应是简单的资金大锅饭，而要面向构建一个全国统一的住房政策性金融信贷市场。”周滔认为，其最大阻力并非技术，而是地方政府财权与事权的再平衡。因此，必须由中央强力推动，并配以合理的过渡期和利益补偿安排。
第二个问题是近年来公积金贷款利率与商贷利率之间的利率差在变小，在房价较高城市，公积金的贷款额度有限，对此应该如何化解？
周滔认为，公积金利率基于其资金成本和运营成本，当前已处于历史低位，且基于公积金与商业贷款利率差缩小、贷款额度不足等情况，单纯降低利率的空间已很有限，重点应在于维持一个有意义的政策性利差，并推动利率差异化、动态化定价，更好体现政策导向。比如与房屋性质挂钩，对于购买配售型保障性住房，应提供最低档甚至贴息利率，与商品房贷款形成明显利差阶梯，引导需求向保障轨转移。
在贷款额度方面，周滔进一步分析称，公积金贷款额度应该扩大，但必须是结构性、精准化的扩大。这要与城市房价和住房类型深度绑定，如与当地保障性住房价格或平均住房面积总价挂钩；对于购买保障房，可允许更高额度甚至提贷并联，使其成为实现保障的有效工具。同时要向政策扶持群体倾斜，如多子女家庭、新市民等首次购买保障房或普通商品房，提供额外的额度上浮系数。另一方面要强化缴存激励，额度计算可更多与连续缴存年限、累计缴存额挂钩，体现长缴多贷、多缴多贷的公平与激励。
“我认为单纯争论公积金贷款降息或提额意义不大，必须将其置于整个住房金融系统的重构中考量。”周滔认为，公积金未来的核心竞争力，应在于其稳定的资金成本、精准的政策导向和普惠的覆盖范围，而非与商业银行进行简单的价格竞争。所以改革应侧重于机制灵活化、支持精准化、服务一体化，使其成为住房消费市场上不可或缺的压舱石。
